热点思考丨以深化运用“一函两书”完善劳动关系治理的理论基础

【热点思考】

原标题：以深化运用“一函两书”完善劳动关系治理的理论基础

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“一函两书”制度有着深厚的理论基础。制度体现了协同治理的理念，兼顾维护职工合法权益和促进单位合规经营的双重职责，践行新时代“枫桥经验”，切实做到预防在前、运用法治、就地解决。

目前，全国劳动关系总体保持和谐稳定，但也面临诸多新情况、新挑战，如外部环境的压力、劳动关系主体及其利益诉求的多元化、劳动用工形态的多元化等。党的二十届三中全会提出，完善劳动关系协商协调机制，加强劳动者权益保障。为积极响应新时代劳动关系治理的新需求，全国总工会大力推行体制机制创新，切实履行维护职工合法权益、竭诚服务职工群众的基本职责，于2024年2月修订了《工会劳动法律监督办法》，将“一函两书”作为强化工会法律监督的重要制度创新，并与最高人民检察院联合印发《关于协同推进运用“一函两书”制度保障劳动者权益工作的通知》。2024年底，全国总工会、最高人民法院、最高人民检察院联合发布10件劳动法律监督“一函两书”典型案例，鲜活地展示了其在维护职工合法权益方面的可行性和有效性。“一函两书”协作机制的建立不仅是制度应用层面的创新，也有着深厚的理论基础。

第一，协同治理。由于市场、社会与政府的协同尚不充足，以及行政管理体系的条块分割，我国社会治理存在“各管一方（段）”“九龙治水”等问题。党的二十大报告提出，健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能。“一函两书”协作机制体现了协同治理的理念。一是构建了跨部门的协同机制。工会基于日常法律监督发现的问题，向用人单位发出提示函、意见书、建议书，并且抄送劳动行政执法部门，不仅是向用人单位做出内部劳动用工风险预警，也是向政府部门做出外部社会风险预警。人民检察院、人民法院基于个案处理发现的问题，向用人单位发出检查建议书或司法建议书，并抄送工会，提示工会关注相关单位的用工情况，从而运用劳动法律监督“一函两书”，监督和督促用人单位合规用工。这实现了不同部门之间的信息共享、会商协作、多措并举、同向发力，既解决了“各管一方（段）”可能存在的缺位问题，又解决了“九龙治水”可能存在的越位问题。二是构建了层层递进、内外并举的协同体系。从工会的角度来看，根据用人单位的违法情形及其不同的因应方式，建立了风险警示——内部法律监督意见——外部法律监督建议的体系。

第二，和谐管理。除了维权服务基本职责外，我国工会还具有促进生产、维护工作秩序的职责。劳动关系是生产关系的重要组成部分，是最基本、最重要的社会关系之一。用人单位管理不合规，不仅破坏劳动关系和谐，也会加剧经营管理的负担，可能使用人单位的运营状况恶化，形成恶性循环。运用劳动法律监督“一函两书”，标本兼治，兼顾了维护职工合法权益和促进单位合规经营的双重职责，尽管因“用人单位违反劳动法律法规、侵害职工合法权益”而起，但工会由帮助职工维护权益拓展到协助企业合规管理，超脱于“劳资对立”的零和博弈思维，促进劳企双方和谐共赢。除了提示风险，督促用人单位纠正违法行为、保障职工权益之外，还对用人单位劳动关系管理合规提供意见和建议，引导、帮助用人单位合规用工、有序经营。工会劳动法律监督组织以及劳动法律监督员不仅是监督者，也为用人单位用工合规的提供咨询服务。

第三，权利制衡。劳动关系双方地位并不平等，用人单位享有更大的经营自主权，能够决定生产组织，甚至劳动者权益的具体实现情况。因此，权利制衡与禁止权利滥用是劳动法治的基本原则。运用劳动法律监督“一函两书”，工会通过推动用人单位内外的劳动法律监督体系，来平衡居于强势地位的用人单位，一是在用人单位内部建立劳动法律监督委员会或小组，设置劳动法律监督员，确保劳动法律监督职责的落实有组织保障和人员保障；二是在用人单位外部实施“上代下”，并引入外部力量，避免内部监督的诸多不足。上级工会组织可以派员参与对用人单位劳动法律监督的检查，对于基层工会组织向用人单位发出的提示函未产生预期效果的，则由县级以上地方总工会向用人单位发出《工会劳动法律监督意见书》，依托上级工会的力量，给予用人单位更大压力。此外，工会劳动法律监督委员会委员可以由社会人士担任，并聘请人大代表、政协委员、专家学者等作为本级工会劳动法律监督委员会顾问，也可通过聘请律师、购买服务等方式为工会劳动法律监督委员会提供法律服务，增强工会劳动法律监督的专业性和中立性。

第四，源头治理。法治建设既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病。“一函两书”协作机制践行新时代“枫桥经验”，立足预防、立足法治、立足基层，切实做到预防在前、运用法治、就地解决。在此基础上，“更广一点、更进一步”，一是要由点及面，不仅是处理一案，更要警示一企、和谐一方。通过运用劳动法律监督“一函两书”，督促、帮助用人单位化解已经发生的劳动争议案件，同时由此举一反三，对企业管理中普遍存在的不合规问题提出完善意见和建议；二是追根溯源，不仅化解已发生的争议，更重要的是建立用工合规体系，预防争议风险的发生、升级以及外溢。

（作者为首都经济贸易大学劳动经济学院教授，全总工会理论和劳动关系智库专家）